Cerere de soluţionare a conflictului juridic de natură constituţională dintre Guvern, pe de o parte, și Parlament și Consiliul Superior al Magistraturii, pe de altă parte

Președintele României, domnul Klaus Iohannis, a transmis joi, 2 februarie a.c., Președintelui Curții Constituționale, domnul Valer Dorneanu, o cerere de soluţionare a conflictului juridic de natură constituţională dintre Guvern, pe de o parte, și Parlament și Consiliul Superior al Magistraturii, pe de altă parte.

Vă transmitem în continuare textul cererii:

București, 2 februarie 2017

Domnului Valer Dorneanu

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

           În conformitate cu prevederile art. 146 lit. e) și ale art. 80 din Constituția României, republicată, precum  și ale art. 11 alin. (1) pct. A lit. e), art. 34, art. 35 și art. 36 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată, formulez următoarea:

CERERE DE SOLUŢIONARE A

CONFLICTULUI JURIDIC DE NATURĂ CONSTITUŢIONALĂ

dintre Guvern, pe de o parte, și Parlament și Consiliul Superior al Magistraturii, pe de altă parte

I.  Temeiul legal:

1. CONSTITUŢIA

Art. 2. -  (1) Suveranitatea națională aparține poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice și corecte, precum și prin referendum.  (2) Nici un grup și nici o persoană nu pot exercita suveranitatea în nume propriu.

Art. 80 - (2) - Președintele României veghează la respectarea Constituției și la buna funcționare a autorităților publice.

Art. 90 - Președintele României, după consultarea Parlamentului, poate cere poporului să-și exprime, prin referendum, voința cu privire la probleme de interes național.

Art. 115 – (4) Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență numai în situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligația de a motiva urgența în cuprinsul acestora. 

Art. 133 – (1) Consiliul Superior al Magistraturii este garantul independenței justiției. 

Art. 134 – (4) Consiliul Superior al Magistraturii îndeplinește și alte atribuții stabilite prin legea sa organică, în realizarea rolului său de garant al independenței justiției.

2. LEGEA nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii

Art. 32. -   (1) În cazurile în care legea prevede avizul conform, aprobarea sau acordul Consiliului Superior al Magistraturii, punctul de vedere emis de acesta este obligatoriu. Dacă legea prevede consultarea sau avizul Consiliului Superior al Magistraturii, punctul de vedere emis de acesta nu este obligatoriu.  (2) În cazul în care legea nu prevede un termen pentru emiterea avizelor de către Consiliul Superior al Magistraturii, acestea se emit în 30 de zile de la sesizare. Depășirea de către Consiliul Superior al Magistraturii a termenului de emitere a avizului nu afectează valabilitatea actului. 

Art. 38. -  (3) Plenul Consiliului Superior al Magistraturii avizează proiectele de acte normative ce privesc activitatea autorității judecătorești.

  

II. Motive:

Curtea Constituțională a stabilit, în jurisprudența sa, că un conflict juridic de natură constituțională presupune acte sau acțiuni concrete prin care o autoritate sau mai multe își arogă puteri, atribuții sau competențe care, potrivit Constituției, aparțin altor autorități publice, ori omisiunea unor autorități publice, constând în declinarea competenței sau în refuzul de a îndeplini anumite acte care intră în obligațiile lor (Decizia nr. 53/2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 144 din 17 februarie 2005). Totodată, prin Decizia nr. 270/2008 (publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 290 din 15 aprilie 2008), Curtea a statuat că textul art. 146 lit. e) din Constituție „stabilește competența Curții de a soluționa în fond orice conflict juridic de natură constituțională ivit între autoritățile publice, iar nu numai conflictele de competență născute între acestea". Prin urmare, potrivit jurisprudenței Curții, conflictele juridice de natură constituțională nu se limitează numai la conflictele de competență, pozitive sau negative, care ar putea crea blocaje instituționale, ci vizează orice situații juridice conflictuale a căror naștere rezidă în mod direct în textul Constituției (Decizia nr. 901/2009, Decizia nr. 1525/2010).

La  data de 31 ianuarie a. c., Guvernul a adoptat Ordonanța de urgență nr. 13/2017 pentru modificarea și completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal și a Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală (publicată în Monitorul Oficial nr. 92 din 1 februarie 2017). Solicităm Curții Constituționale să constate existența unui conflict juridic de natură constituțională dintre Guvern, pe de o parte, și Parlament și Consiliul Superior al Magistraturii, pe de altă parte, conflict născut ca urmare a deciziei Guvernului de a adopta Ordonanța de urgență nr. 13/2017 pentru modificarea și completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal și a Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală. Apreciem că suntem în prezența unei situații juridice conflictuale a cărei naștere rezidă în mod direct în textul Constituției.

Prin adoptarea acestei ordonanțe de urgență Guvernul și-a exercitat competența de  a adopta acte normative cu putere de lege cu încălcarea cadrului constituțional privind delegarea legislativă.

Astfel, potrivit art. 61 alin.(1) din Constituție, Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a țării. De asemenea, potrivit art. 115 alin. (4) din Constituție, Guvernul poate emite ordonanțe pe baza unei legi de abilitare adoptate de Parlament și poate emite ordonanțe de urgență în situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligația de a motiva urgența în cuprinsul acestora.

Analizând dispozițiile constituționale mai sus-menționate rezultă că în sistemul constituțional românesc, Parlamentul dispune de plenitudine de competență în materie de legiferare, în timp ce Guvernul exercită această competență delegată numai în condițiile strict prevăzute de Constituție. Per a contrario, ori de câte ori Guvernul emite ordonanțe cu încălcarea normelor constituționale își exercită abuziv competența de legiferare.

În jurisprudența constituțională, analiza îndeplinirii condițiilor de emitere a ordonanțelor de urgență a fost privită atât prin raportare la criteriul material,  al conținutului actului normativ de legislație delegată, cât și prin raportare la criteriul formal, al exigențelor legate de competențele decizionale ce pot fi delegate și procedura prin care se realizează delegarea. Formal, legiuitorul delegat nu poate interveni decât dacă se află în prezența unei situații extraordinare, a cărei reglementare nu poate fi amânată și pentru care trebuie să furnizeze motivația urgenței în cuprinsul respectivei ordonanțe de urgență. Acestea sunt, în primul rând, aspecte ce țin de competența de legiferare și de modul în care Guvernul înțelege să-și exercite această competență delegată. Respectarea limitelor impuse competenței Guvernului în emiterea unei ordonanțe de urgență se realizează prin raportarea celor trei elemente sus-menționate, anume situația extraordinară, urgența reglementării și motivarea urgenței, la realitatea concretă care a generat emiterea actului de legislație delegată. Or, din analiza conținutului preambulului O.U.G. nr. 13/2017  nu rezultă existența elementelor de drept și de fapt ale situației extraordinare, a cărei reglementare nu poate fi amânată, pentru toate situațiile legislative cuprinse în conținutul ordonanței de urgență. Acest aspect este, de altfel, semnalat și prin avizul nr. 61/31.01.2017 emis de Consiliul Legislativ.

Punerea de acord a unor dispoziții din Codul penal, respectiv din Codul de procedură penală, declarate neconstituționale cu deciziile instanței constituționale reprezintă principala justificare a emiterii ordonanței de urgență. Aceasta reprezintă o necesitate de necontestat, nu însă și o situație imprevizibilă, care s-ar abate de la regulile sau așteptările obișnuite, de natură să pericliteze interesul public și să justifice constrângerea Guvernului de a acționa prin ordonanță de urgență și de a se substitui astfel în competența generală de legiferare a Parlamentului. Chiar și în ipoteza în care punerea în acord a Codului Penal și a Codului de Procedură Penală cu deciziile instanței constituționale ar fi apreciată ca reprezentând o situație extraordinară a cărei reglementare nu poate fi amânată, rămâne în afara oricărei motivații constituționale depășirea acestui obiect de reglementare.

În consecință, prin adoptarea ordonanței de urgență, al cărei conținut se îndepărtează atât de la necesitatea unei reacții prompte, în vederea apărării unui interes public, cât și de la argumentele prezentate în preambul, Guvernul a acționat abuziv, arogându-și competențe pe care Constituția nu i le conferă.

Delegarea legislativă este o soluție de excepție la care Constituția recurge pentru rezolvarea unor situații care se abat de la obișnuit sau comun și care au un caracter obiectiv, în sensul că existența lor nu depinde de voința Guvernului, care, în asemenea împrejurări, este constrâns să reacționeze prompt pentru apărarea unui interes public pe calea ordonanței de urgență (a se vedea Decizia nr. 83 din 19 mai 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,    nr. 211 din 8 iunie 1998). De asemenea, în accepțiunea Deciziei nr. 258 din 14 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 341 din 17 aprilie 2006, "inexistența sau neexplicarea urgenței reglementării situațiilor extraordinare [...] constituie în mod evident o barieră constituțională în calea adoptării de către Guvern a unei ordonanțe de urgență [...]. A decide altfel înseamnă a goli de conținut dispozițiile art. 115 din Constituție privind delegarea legislativă și a lăsa libertate Guvernului să adopte în regim de urgență acte normative cu putere de lege, oricând și - ținând seama de împrejurarea că prin ordonanță de urgență se poate reglementa și în materii care fac obiectul legilor organice - în orice domeniu" (a se vedea și Decizia nr. 366 din 25 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 644 din 2 septembrie 2014). Delegarea legislativă nu poate conferi Guvernului o competență generală de legiferare, de care nu dispune decât Parlamentul.

La data de 18 ianuarie anul curent, Ministerul Justiției a pus în dezbatere un proiect de ordonanță de urgență pentru modificarea și completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal și a Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală și l-a transmis Consiliului Superior al Magistraturii spre avizare. Precizăm că în perioada 9-31 ianuarie 2017, cele două Camere ale Parlamentului au fost convocate în sesiune extraordinară și, prin urmare, la data declanșării procedurii de consultare publică asupra proiectului de act normativ menționat, Parlamentul se afla în activitate. De aceea, motivarea din cuprinsul preambulului O.U.G. nr. 13/2017- potrivit căreia o eventuală legiferare pe altă cale decât delegarea legislativă, chiar în procedură legislativă, nu ar fi de natură să înlăture de îndată consecințele negative- este neîntemeiată, întrucât proiectul de act normativ putea fi adoptat de Parlament chiar în acest interval scurt de timp, în procedură de urgență. Subliniem că Parlamentul înțelegând necesitatea reglementării cu maximă celeritate a unor acte normative deosebit de importante a adoptat în trecut legi, în intervale de timp deosebit de scurte. În acest sens menționăm Legea nr. 1/2017 privind eliminarea unor taxe și tarife, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, care, promovată prin inițiativă parlamentară, a parcurs, de la momentul depunerii în Parlament și până la adoptare, un interval de timp de 15 zile. 

Prin faptul că potrivit art. III alin. (2) din O.U.G. nr. 13/2017, aceasta intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, cu excepția prevederilor art. I, care urmează să intre în vigoare în 10 zile de la acest moment, nașterea conflictului juridic de natură constituțională este fără echivoc. Delegarea legislativă este un instrument constituțional ce are drept scop strict reglementarea acelor situații extraordinare, a căror reglementare nu poate fi amânată și care trebuie temeinic justificate. Însă, aceasta nu poate fi exercitată arbitrar, justificată formal ca un simplu act de putere ce se întemeiază pe dispozițiile constituționale ce permit Guvernului să adopte ordonanțe de urgență.

 Expresie a principiului constituțional al separației și echilibrului puterilor în stat, proiectele anumitor acte normative, cum sunt și ordonanțele de urgență, trebuie să fie avizate de unele autorități și instituții publice. Astfel, în funcție de obiectul de reglementare, proiectele de lege și propunerile legislative, precum și ordonanțele de urgență, sunt supuse avizării Consiliului Concurenței, Curții de Conturi, Consiliului Suprem de Apărare a Țării, Consiliului Economic și Social, Autorității Electorale Permanente, etc. după caz.

Potrivit art. 133 din Constituție, Consiliul Superior al Magistraturii este garantul independenței justiției. În realizarea acestui rol, potrivit art. 134 alin. (4), Consiliul Superior al Magistraturii îndeplinește și alte atribuții stabilite prin legea sa organică. De aceea, în cazul inițiativelor legislative ce vizează activitatea autorității judecătorești, potrivit art. 38 din Legea nr. 317/2004, Plenul Consiliului Superior al Magistraturii are competența de a aviza aceste proiecte de acte normative, competență ce își are izvorul în textul constituțional.

La data de 31.01.2017 Ministerul Justiției a transmis către C.S.M, spre avizare, proiectul de ordonanță de urgență pentru modificarea și completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal și a Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală. În seara aceleiași zile, Guvernul a adoptat și imediat a publicat în Monitorul Oficial al României această ordonanță de urgență, deși C.S.M. a făcut public faptul că Plenul se va reuni în ședință în dimineața zilei următoare.

Atribuția de avizare a proiectelor de acte normative de către instituțiile publice, cu atât mai mult cu cât aceasta izvorăște din Constituție, nu este una pur formală și nici nu trebuie înțeleasă în sensul că simpla solicitare a avizului este suficientă pentru a fi considerată îndeplinită cerința constituțională. Nimeni nu pune la îndoială dreptul inițiatorului de a promova un act normativ, însă procedând într-o asemenea manieră, Guvernul a împiedicat Consiliul Superior al Magistraturii să realizeze o atribuție constituțională.

Decizia Guvernului de a adopta O.U.G. nr. 13/2017 fără avizul C.S.M. denotă o conduită neloială față de Constituție și a afectat buna funcționare a unei alte autorități publice constituționale.

 Dintr-o altă perspectivă, învederăm Curții Constituționale că intenția Guvernului de a promova prin ordonanță de urgență modificări ale Codului Penal și ale Codului de Procedură Penală a dat naștere unor puternice reacții critice din partea societății civile, încă din momentul aflării acesteia. Aceste opinii converg către ideea că intervențiile legislative preconizate nu sunt oportune și vin în contradicție cu principiile democratice ale statului de drept.

Potrivit art. 2 din Constituție suveranitatea națională aparține poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice și corecte, precum și prin referendum. Totodată, potrivit alin. (2) al aceluiași articol, nici un grup și nici o persoană nu pot exercita suveranitatea în nume propriu.

Considerând că unele dintre modificările preconizate au legătură directă cu eforturile României depuse în combaterea fenomenului corupției, la data de 24.01.2017 am inițiat procedura de organizare a unui referendum de interes național pe tema: continuarea luptei împotriva corupției și asigurarea integrității funcției publice. În acest sens, am solicitat consultarea Parlamentului care, potrivit Legii nr. 3/2000 are un termen de 20 de zile pentru  a formula un punct de vedere. Menționăm că, până la această dată, Parlamentul nu a transmis acest punct de vedere.

În contextul iminenței exercitării în mod direct a suveranității naționale de către corpul electoral prin referendum și în condițiile în care autoritățile publice, inclusiv Guvernul, sunt obligate să ia în considerare și să identifice modalitățile de punere în practică a voinței exprimate de popor, decizia Guvernului de a adopta O.U.G. nr. 13/2017 reprezintă o conduită abuzivă a acestuia, ce urmărește obținerea unor efecte penale mai favorabile înainte ca poporul să aibă posibilitatea să se exprime. De asemenea, prin efectele sale, acțiunea Guvernului de a adopta O.U.G. nr. 13/2017, golește de conținut și punctul de vedere al Parlamentului pe care acesta trebuie să-l exprime potrivit art. 90 din Constituție.

În considerarea argumentelor expuse mai sus, vă solicit să constatați existența unui conflict juridic de natură constituțională între Guvern, pe de o parte, și Parlament și Consiliul Superior al Magistraturii, pe de altă parte, determinat de decizia Guvernului de adopta Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 13/2017 pentru modificarea și completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal și a Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală cu depășirea competențelor stabilite de Legea fundamentală. De asemenea, vă solicit să constatați că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 13/2017 a fost adoptată cu nerespectarea prevederilor constituționale și, în consecință, să dispuneți măsurile necesare restabilirii ordinii constituționale în sensul lipsirii de efecte a actului normativ menționat.

PREŞEDINTELE ROMÂNIEI

KLAUS – WERNER IOHANNIS